自1999年我国颁布《中华人民共和国行政复议法》以来，行政复议制度历经二十多年的实践和发展，逐渐完善丰富，现已成为我国一项重要的行政争议解决机制，在化解社会矛盾、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中发挥着其独特的魅力。而作为一项救济制度，行政复议有一项重要的准则，即“禁止不利变更原则”，那么如何理解该项原则，该项原则又应如何在行政复议程序中进行适用，是否存在原则之外的情形？本文拟通过相关典型案例进行分析，引发大家思考。

二、行政复议中的禁止不利变更原则

（一）何为禁止不利变更原则

2007年的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（下称《条例》）正式确立了行政复议程序中的禁止不利变更原则，《条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。”司法实践中对此亦取得较为统一的理解，即指复议机关在作出处理决定时原则上不能将申请人置于较复议前更加不利的境地，即复议既不能加重申请人的法律责任，也不能减少申请人的既得利益。

笔者认为，该项原则的确立进一步解除了复议申请人“不敢告”的思想负担，避免因提出救济申请而使自己陷入更为不利的尴尬处境，体现程序正义原则，但鉴于上述规定的内容较为笼统宽泛，对于该项原则在实践中如何进行适用仍值得进行研究和探讨。

（二）如何适用禁止不利变更原则

经笔者查阅相关案例并结合最高人民法院第二巡回法庭2020年第9次法官会议纪要的内容来看，禁止不利变更原则适用一般需遵循以下规则：

（1）该原则适用于行政复议程序中。《条例》第五十一条中已明确该原则的适用范围，若行政相对人随意扩大该原则的适用范围，已然缺乏相应的法律依据。如在贵州省三穗县人民法院作出的（2019）黔2601行初58号《行政判决书》中认为：“被告作出的《行政处罚决定书》在实体、程序上是行政处罚，而不是复议程序，不属于行政机关作出的行政复议决定案件范畴。原告提出被告作出的《行政处罚决定书》违反了禁止不利变更原则的诉讼意见，理由不充分，缺乏事实依据，本院不予采纳。”

（2）该原则一般限定在撤销和变更决定中。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，行政复议机关对行政行为作出处理的方式有维持、决定在一定期限内履行、撤销（含撤销并责令重作）、变更、确认违法等。而禁止不利变更原则一般适用于撤销和变更决定中，如甲不服某局作出的行政处罚向复议机关申请复议，复议机关认为处罚过轻撤销原行政处罚或直接变更为更重的处罚内容，此时复议决定对申请人更为不利，容易直接违反了禁止不利变更原则，但维持和确认违法等处理方式对申请人造成不利后果的可能性较小。

（3）该原则以复议申请人表示不服的范围为限。禁止不利变更原则应以申请人表示不服的范围为限，该“范围”的理解可以界定为复议申请人的复议请求范围，即复议申请人未提请救济的部分与禁止不利变更原则无关。

（4）该原则禁止的是行政复议争议的主要标的，理由的变更不在其列。如在吉林省长春市中院作出的（2017）吉01行终440号《行政判决书》中认为“长春市人民政府在复议决定中虽对不标注橄榄油含量及大润发超市经营该油是否符合国家食品安全标准作出了与原行政机关不同的认定，但该认定系对原行政机关机关认定的修正。在此基础上，长春市人民政府作为复议机关维持了原行政机关的处理结果……故长春市人民政府作出的复议决定不属于作出对申请人更为不利的复议决定，上诉人认为违反《条例》第五十一条规定的上诉理由不成立。”又如广东省佛山市顺德区人民法院作出的（2017）粤0606行初272号《行政判决书》中：“本案中，南海区府对南海分局作出的处罚结果予以维持，对南海分局适用的法律依据进行变更，并未对原告作出处罚结果更为严重的行政复议决定，与《条例》第五十一条规定不相冲突。原告的该项理由缺乏法律依据，不应采纳。”在上述案例中，均认可复议机关对涉案行政行为的认定理由、适用依据等情况作出变更并未对复议申请人作出更为不利的复议决定，不属于违反禁止不利变更原则。

三、原则之外

（一）利害关系人提出相反的复议请求或主张。

（1）利害关系人同为复议申请人，明示请求撤销行政行为。《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解解释（二）》第十一条规定，治安案件的被侵害人亦可作为适格的复议被申请人提起行政复议申请。在治安处罚案件中，若被侵害人及被处罚人均提出复议申请，那么此时便不适用禁止不利变更原则，即复议申请人不受禁止不利变更原则的保护。如海南省海口市美兰区人民法院作出(2016)美行初字第3号《行政判决书》中认为“原告和第三人对该处罚决定均不服，均作为复议申请人向被告海南省公安厅申请行政复议，且第三人的复议请求与原告的复议请求相反。此种情形符合限制适用禁止不利变更原则的情形，被告海南省垦区公安局在原行政处罚决定被撤销后重新对原告作出行政拘留十二日并处罚款一千元的处罚决定，并未违反禁止不利变更原则的意见。”

（2）一方申请了行政复议，另一方作为第三人在复议程序中存在有意识的默示申请撤销行政行为的举动。在最高院作出的肖某春不服辽宁省高级人民法院行政判决再审案中，最高院认为虽然被处罚人王某并非复议申请人，但其在复议程序中明确主张未殴打肖某春，肖某春存在作伪证等情形，因此可以认定王某并不认可宏伟分局作出的处罚决定，且已提出申辩理由，符合默示申请撤销处罚决定的要件，在此情形下，辽阳市政府经审理后，决定撤销处罚决定，并未违反禁止不利变更原则。

（二）行政机关重新作出具体行政行为。

（1）行政机关基于自我纠错原则自行变更原行政行为。笔者认为，《条例》第五十一条的禁止不利变更原则是对复议机关在复议程序中的限制，但自我纠错并无限制，行政机关具有自我纠错的职责，如行政机关发现原行政行为确有错误，其基于该职责变更原行政行为的情形既是依法行政的要求，亦是对法律尊重的体现，因此而重新作出的行政行为若对复议申请人所带来更为不利的后果并不违反禁止不利变更原则，该观点参见东莞市中院作出的（2017）粤19行终303号《行政判决书》。

（2）行政机关经行政复议程序后重新作出具体行政行为。在司法实践中，对复议机关决定撤销（含撤销并责令重作）原行政行为后，行政机关重新作出的具体行为行为是否适用禁止不利变更原则仍存有争议，有观点认为该原则不但包括复议机关不能直接对申请人作出更为不利的决定，也包括不得以撤销（含撤销并责令重作）等方式间接对申请人造成更为不利的后果。另有观点认则认为该原则应限于法律的规定内容，即复议决定的具体内容不能对申请人更为不利，而非复议机关依法责令行政机关重新作出具体行政行为，行政机关重新作出的具体行政行为对申请人更为不利的情形。笔者对此认为，虽《条例》第五十一条的规定确立了行政复议中的禁止不利变更原则，但法律并未对行政机关在复议程序终结后重新作出具体行政行为时不得加重处罚或不得作出不利处理作出相关禁止性规定，因此，对经复议程序后重新作出具体行政行为的情形不应机械适用禁止不利变更原则，而进行具体分析后再行判断。如行政机关基于新的事实和证据重新作出处理的情形。若复议机关在复议决定中指正原行政行为存在事实不清等情形，行政机关经重新调查后，依据新的事实和证据作出对复议申请人更为不利处理的，应当不受禁止不利变更原则的限制。禁止不利变更原则应建立在同一事实基础之上，此时事实基础已经发生变更，已然不宜生硬套用禁止不利变更原则来保护复议申请人的权益，故行政机关基于新的事实重新作出处理的情形应排除在该原则之外，在河南省高级人民法院作出的（2020）豫行申860号《行政裁定书》亦对此持同样的观点。又如行政机关法律适用错误的情形。当复议机关审查时发现应对复议申请人适用更重的处罚规定或行政机关未按法律规定适用处罚种类等存在适用法律错误的情形时，是否应当适用该原则？在最高人民法院第二巡回法庭2020年第9次法官会议纪要中曾阐述此观点：“鉴于行政管理相对人基于适用法律错误所获得的利益是由其违法行为所致，故不存在应给予其司法保护的合法基础。相较于禁止不利变更原则所保护的行政管理相对人的权益，法律的强制性规定所保护的是更大的公共利益或者更为重要的合法权益，故两利相遇应取其重。”笔者对此则认为，实践中的争议案件复杂多样，复议机关在审查案件时应依据申请人违法的事实、性质、情节、行政机关处理结果等具体判断行政机关适用法律错误的情形，合理兼顾全面审查、有错必纠、依法行政、禁止不利变更等原则，而不能一概而论法律错误的情形是否应当适用禁止不利变更原则，避免因僵硬适用该原则而引发双方之间更大的争议，不利于行政争议的实质性化解。

四、结语

禁止不利变更原则的意义在于体现程序正义、诉辩平衡以及权利对权力的制约，但在法律规定较为宽泛且相关情形司法实践存有争议的情况下，应如何正确理解和适用禁止不利变更原则，从而最大程度地发挥行政复议制度解决行政争议，切实充分地保障复议申请人合法权益等作用，仍考验着复议机关的智慧。